وقف تنفيذ القرارات الإدارية
بسبب خاصية التنفيذ المباشر للقرارات الإدارية، فإن القاعدة العامة هي أن رفع الدعوى لا يوقف تنفيذ القرار الإداري، والاستثناء هو جواز وقف التنفيـذ إذا وجـد نص خاص يقضي بذلك، أو قرر القضـاء ذلك بنـاء على طلب من المدعي.
نعرض فيما يلي أمثلة عن حالات وتطبيقات وقف تنفيذ القرارات الإدارية كما وردت في القانون (أولا) ثم شروط وقف تنفيذ القرارات الإدارية (ثانيا) وأخيرا إجراءات وقف تنفيذ القرارات الإدارية.
أولا- أمثلة عن حالات وقف تنفيذ القرارات الإدارية.
1- وقف تنفيذ القرارات الإدارية في حالات التعدي أو الاستيلاء أو الغلق الإداري.
لقد نصت على ذلك صراحة الفقرة الأخيرة من المادة (921 ق.إ.م.إ) بقولها: "...وفي حالة التعدي أو الاستيلاء أو الغلق الإداري يمكن أيضا لقاضي الاستعجال أن يأمر بوقف تنفيذ القرار الإداري المطعون فيه"
وقبل ذلك كان الاجتهاد القضائي، قد كرس قضاء استعجاليا غزيرا في مادة التعدي، وبشكل أقل بروزا في مادتي الاستيلاء والغلق، وهكذا فالقرار الإداري الذي لم يكن تطبيقا لنص قانوني و يصدر على سبيل الازدراء لقرار قضائي في طريق التنفيذ يشكل تعديا، الأمر الذي يستوجب وقف تنفيذه وقد بينا من قبل أن القرار المشوب بلا مشروعيـة صارخـة هو الذي يشكل عند تنفيذه تعديا أما بالنسبة إلى الاستيلاء فتطبيقاته القضائية قليلة. وقد نظمه المشرع في أحكام القانون المدني، كما سبق بيانه
ويمكن أن ندرج ضمن حالات التعدي ما نصت عليه المادة (920 ق.إ.م.إ) من أنه يجوز لقاضي الاستعجال أن يأمر بأي تدبير من شأنه حماية الحريات الأساسية وقمع تعدي الإدارة عليها: "يمكن لقاضي الاستعجال عندما يفصل في الطلب المشار إليه في المادة (919 ق.إ.م.إ) أعلاه إذا كانت ظروف الاستعجال قائمة، أن يأمر بكل التدابير الضرورية للمحافظة على الحريات الأساسية المنتهكة من الأشخاص المعنوية العامة أو الهيئات التي تخضع في مقاضاتها لاختصاص الجهات القضائية الإدارية أثناء ممارسة سلطاتها، متى كانت هذه الانتهاكات تشكل مساسا خطيرا وغير مشروع بتلك الحريات.
ويفصل قاضي الاستعجال في هذه الحالة في أجل ثمان وأربعين (48) ساعة ..."، وهكذا يتضح أن المشرع الجزائري ربط بقوة بين وقف التنفيذ وبين الاستيلاء والغلق والتعدي، فالقرار الإداري الذي يشكل تعديا أو استيلاء أو يتعلق بغلق الأماكن، قابل لوقف تنفيذه ( استثناء من القاعدة العامة).
2- وقف تنفيذ القرارات الإدارية في حالة وجود قرار إداري موضوع طلب إلغاء كلي أو جزئي.
نصت على هذه الحالة العامة المادة (919 ق.إ.م.إ) بقولها: "عندما يتعلق الأمر بقرار إداري ولو بالرفض، ويكون موضوع طلب إلغاء كلي أو جزئي يجوز لقاضي الاستعجال أن يأمر بوقف تنفيذ هذا القرار أو وقف آثار معينة منه، متى كانت ظروف الاستعجال تبرر ذلك، ومتى ظهر له من التحقيق وجود وجه خاص من شأنه إحداث شك جدي حول مشروعية القرار.
عندما يقضي بوقف التنفيذ،يفصل في طلب إلغاءالقرار في أقرب الآجال.
ينتهي وقف التنفيذ عند الفصل في موضوع الطلب".
تنص هذه المادة كذلك على الحالة وعلى شروط تطبيقها وهي ذات الشروط المقررة لوقف التنفيذ وللقضاء الاستعجالي بصفة عامة.
وردت هذه الحالات جميعها ضمن القضاء الاستعجالي إلى جانب الحـالات الأخـرى التي وردت ضمن أحكام دعوى الموضوع، وهي المذكـورة أدنـاه.
3- وقف تنفيذ القرارات الإدارية في الحالات الأخرى
بصفة عامة فإنه يجوز للمحكمة الإدارية أن تأمر بوقف تنفيذ القرار الإداري كلما توفرت شروط وقف التنفيذ، وكانت دعوى الموضوع منشورة (أي دعوى الإلغاء)، نصت على فكرة وقف تنفيذ القرارات الإدارية على سبيل الاستثناء من القاعدة العامة المتمثلة في نفاذ القرار الإداري، نصت على ذلك (المـادة 388 فقرة 1ق.إ.م.إ).
وعلى الرغم من أن النص هنا على وقف تنفيذ القرارات الإدارية وارد ضمن أحكام قضاء الموضوع وليس أحكام قضاء الاستعجال، على الرغم من ذلك فإننا نعتقد أن دعوى وقف التنفيذ ينبغي أن تكون دعوى استعجالية، لأن المادة (835 ق.إ.م.إ) نصت صراحة على وجوب التحقيق في طلب وقف التنفيذ "بصفة عاجلة" ويتم "تقليص الآجال".
كما نصت المادة (836)على أن الفصل في وقف التنفيذ يكون "بأمر" مسببكمانصتالفقرة (2) من المادة (834 فقرة 2)على أن تكون دعوى وقف التنفيذ متزامنة مع دعوى الموضوع، وهذه جميعها خصائص للقضاء الاستعجالي.
- وكذلك ينص القانون على حالة أخرى لوقف التنفيذ وهي الحالة التي يتم استئناف حكم صادر عن المحكمة الإدارية قضى برفض دعوى إلغاء قرار إداري، فإنه في هذه الحالة يجوز لمجلس الدولة أن يأمر بوقف التنفيذ بطلب من المستأنف، بشروط وقف التنفيذ التي نعرضها لاحقا (م. 912 ق.إ.م.إ) وبطبيعة الحال فإن طلب وقف التنفيذ هنا يجب أن يتم بعريضة مستقلة ولكن بالموازاة مع عريضة الاستئناف، فالمبدأ العام أن طلب وقف التنفيذ يتم بموجب عريضة مستقلة (م. 834 ق.إ.م.إ)
ثانيا: شروط وقف تنفيذ القرارات الإدارية
1- ألا يمس وقف التنفيذ بحقوق الأطراف (في الموضوع)
من اختصاص قاضي الأمور المستعجلة الأمر بوقف تنفيذ القرار الإداري طالما كان وقف التنفيذ لا يمس بحقوق الأطراف، ويشكل مجرد إجراء تحفظي. وهكذا فإن قرار وزارة المالية (المديرية العامة للضرائب) المتضمن بيع الأموال في المزاد العلني، يكون من هذا القبيل، ويجوز وقف تنفيذه في انتظار البت في دعوى الموضوع المقامة بين المدعي وإدارة الضرائب المتعلقة بدعوى البطلان.
إن هذا الشرط هو شرط من شروط الدعوى الاستعجالية بوجه عام، وهو شرط عدم المساس بأصل الحق (م.918 ق.إ.م.إ).
2 - أن يكون القـرار المطلوب وقف تنفيـذه مولـدا لأضـرار
يصعـب إصـلاحهــا لو نفــذ
لا يجوز لقاضي الأمور المستعجلة الأمر بوقف تنفيذ القرارات الإدارية إلا إذا أدت إلى نشوء ضرر يصعب إصلاحه من جراء تنفيذ القرار الإداري موضوع طلب التأجيل . لقد عبر عن ذلك مفوض الحكومة الفرنسية السيـد "LAURANT" بقوله:
« UN DOMMAGE DOIT ETRE CONCIDERE COMME IRREPARBLE LORSQUE LES CONSEQUECNCES ENTRAINEES PAR L' EXECUTION IMMEDIATE DE LA DECISION NE PEUT ETRE EFFACEE. REPAREES OU COMPENSEES PAR UN PROCES QUELCONQUE » )
لقد أشار المشرع إلى هذا الشرط في العديد من المواد المتعلقة بوقف التنفيذ منها (م.912.ق.إ.م.إ).
3- أن يقدم المدعي دفوعا جدية ومؤسسة في الموضوع
لكي يأمر قاضي الأمور المستعجلة بوقف تنفيذ القرار الإداري، ينبغي أن يدرس الدفوع المتعلقة بموضوع الدعوى الأصلية (دعوى البطلان) ليس للفصـل في هذه الأخـيرة فهي تخرج عن موضوع وقف التنفيـذ، ولكن حتى لا يقـع في تناقض فيأمر بوقف تنفيذ قرار لن يلغيه كقاضي موضـوع فيما بعـد ولو أن هذا الاختلاف قد يقع أحيانا ولو بصفة قليلة نصت على ذلك (م.م. 912، 919.ق.إ.م.إ).
4 - أن تكون دعوى الإلغاء منشورة أمام قضاء الموضوع.
لا يقبل طلب وقف تنفيذ القرار الإداري إلا إذا كان المدعي قد نشر دعوى الموضوع، لقد ألغت المحكمة العليا الأوامر الاستعجالية التي أجازت وقف تنفيذ القرار في غياب نشر دعوى الموضوع، إنه"من المستقر عليه قضاء أن القاضي الإداري لا يمنح وقف تنفيذ قرار إداري ما لم يكن مسبوقا بدعوى مرفوعة ضده في الموضوع".
وهو شرط منطقي، فلا يعقل الاستجابة لطلب المدعي بوقف تنفيذ قرار لم يعارض في مدى مشروعيته أمام قضاء الإلغاء. ومن ثمة فلا جدوى من وقف تنفيذ قرار لن يلغى بسبب عدم تحريك المدعي دعوى الإلغاء. لقد قنن المشرع هذا الاجتهاد في نصوص القانون (م.م.834 فقرة 2)، بل ونصت المادة (926 ق.إ.م.إ) على وجوب إرفاق نسخة من عريضة دعوى الموضوع مع دعوى وقف التنفيذ.
ثالثا: إجراءات وقف تنفيذ القرارات الإدارية
نصت المادة (834 ق.إ.م.إ) صراحة على أن "تقدم الطلبات الرامية إلى وقف التنفيذ بدعوى مستقلة".
وتتطابق النصوص الجزائرية مع النصوص الفرنسية في هذا المجال، مع فارق بسيط ولكنه مهم فبينما تتحدث النصوص الجزائرية عن "دعوى مستقلة"، تتحدث النصوص الفرنسية عن عريضة متميزة "UNE REQUETE DISTINCTE " .
إن المقصود إذن هو عريضة متميزة عن عريضة دعوى الموضوع، بمعنى آخر يجب أن تكون عريضة وقف التنفيذ مستقلة عن عريضة دعوى الإلغاء ولو أنه يشترط أن تكون متزامنة معها، ويمكن فهم النص الفرنسي عندما نعرف أن إجراءات وقف التنفيذ من اختصاص (رئيس المحكمة الإدارية أو رئيس قسم المنازعات بمجلس الدولة) الذي يفصل فيه على وجه السرعة، وبصفة انفرادية، ودون انتظار انتهاء إجراءات التحقيق في دعوى الموضوع (الإلغاء) التي تفصل فيها التشكيلة الجماعية كاملة، بينما نلحظ شيئا من الغموض في النص الجزائري الذي يتبنى نفس الخصائص والإجراءات ولكنه يجعل التشكيلة الجماعية التي تفصل في دعوى الموضوع هي التي تفصل في وقف التنفيذ، مما نخشى أن ينعكس سلبا على سرعة الإجراءات بسبب الطابع الجماعي للتشكيلة.
على القـاضي أن يفصل في وقف التنفيـذ على وجه السرعة بمجرد إيـداع العريضـة وقبل انتهـاء التحقيق في طلب الإلغاء والحكم فيه (المواد من 833 إلى 837 ق.إ.م.إ).
وفي فرنسا، فإنه بسبب استقلال عريضة وقف التنفيذ عن عريضة الإلغاء، يجوز رفع الأولى خارج مهلة شهرين، شريطة أن تكون عريضة الإلغاء قد قدمت في هذا الميعاد.
وبطبيعة الحال فإن التحقيق في الدعوى يتم حسب إجراءات القضاء الاستعجالي، باعتبارها دعوى استعجالية، وحتى في فرنسا- التي ورد تنظيمها بشكل مستقل عن القضاء المستعجل- فإنه يتم التحقيق في الدعوى على وجه السرعة وحسب إجراءات ومهل سريعة.
وأخيرا فإن الأحكام الصادرة عن المحاكم الإدارية بوقف تنفيذ القرارات الإدارية تكون قابلة للطعن فيها بالاستئناف أمام مجلس الدولة في نفس ميعاد استئناف الأوامر الاستعجالية الأخـرى، وهو (15) خمسة عشر يوما
ويفصل مجلس الدولة بالدرجة النهائية في الاستئناف.
أما الأوامر الصادرة عن مجلس الدولة بخصوص وقف تنفيذ القرارات الإدارية المركزية فهي تصدر بالدرجة الأولى والأخيرة وهذه نقطة تمايز مع النظام الفرنسي حيث تخضع أحكام وقف تنفيذ القرارات الإدارية إلى الاستئناف خلال (15) يوما من تبليغها أمام محاكم الاستئناف الإدارية، ثم بالنقض أمام مجلس الدولة خلال نفس المدة.